Les actes administratifs

Camila Haboubi, Docteur en droit

  Pour exercer sa mission de service public, l’Administration prend des actes que vous pourrez contester devant le juge administratif (Sans oublier de passer, s’il y a lieu, par la case recours administratif avant de le saisir !).

 

Il en existe principalement de deux sortes. Ce sont les actes réglementaires qui s’imposent à tous (1), et les actes individuels qui s’appliquent à une personne, ou un groupe de personnes, en particulier (2).

 

1 – Les actes Réglementaires

 

Pour exercer leurs missions, le pouvoir exécutif et toutes les autorités administratives titulaires d’un pouvoir réglementaire édictent des règlements. C’est-à-dire des mesures de portée générale et impersonnelle que tout citoyen devra respecter.

 

- Le président de la République

 

Le président de la République a un pouvoir réglementaire très limité. Selon l’article 13 de la Constitution, il ne l’exerce que pour édicter des décrets pris après délibération en conseil des ministres ou dans le cadre de relations internationales.

 

- Le Premier ministre

 

Selon la Constitution, le Premier ministre, en tant que chef de gouvernement est le principal dépositaire du pouvoir réglementaire, à cet effet il dispose :

- d’un pouvoir réglementaire général (L’article 21 de la constitution).

Il édicte des décrets qui précisent les modalités d’application d’une loi (précise la date d’entrée en vigueur...).

- du pouvoir d’édicter des règlements autonomes (L’article 37 de la constitution)

- d’un pouvoir réglementaire de police

Ces décisions s’appliqueront sur tout le territoire

 

- Les ministres du gouvernement

 

La constitution ne leur accorde pas de pouvoirs réglementaires spécifiques (CE 23 mai 1969 société distillerie de Brabant). Cependant en tant que chefs de service, chargés de l’organisation et du fonctionnement des ministères dont ils ont la charge, le Premier ministre pourra leur déléguer une partie de ses activités. Il s’agit principalement de prendre toutes les mesures nécessaires permettant l’application concrète d’un décret. Ces règlements sont principalement des arrêtés ministériels.

 

- Les autorités administratives indépendantes (AAI)

 

la Commission Nationale Informatiques et Libertés (CNIL), le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel(CSA), la Commission d’Accès aux documents administratifs (CADA), le conseil de la concurrence...

Ces AAI disposent d’un pouvoir réglementaire limité directement en lien avec les missions qui leurs sont confiées et au regard de leurs spécificités.

 

- Les collectivités territoriales et les autorités locales

 

C’est avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui crée un article 72 alinéa 3, que les collectivités territoriales (les communes, les départements et les régions) se verront doté d’un pouvoir réglementaire à part entière.

 

Ce sont des structures distinctes de l’administration avec des pouvoirs autonomes (elles gèrent leur personnels, leurs budget...). Les conseils municipaux, départementaux et régionaux ont le pouvoir d’édicter des règlements sur tout le territoire dont ils ont la charge.

 

Certaines autorités locales telles que les maires, les préfets et les présidents des conseils généraux disposent d’un pouvoir de police et prendront tous les actes qui s’imposeront dans l’exercice de cette mission.

 

- Les Ordres professionnels

 

Toutes les professions réglementées sont regroupées dans des Ordres tels que l’Ordre des avocats, l’Ordre des médecins.... Ces ordres bénéficient d’un pouvoir réglementaire ordinal permettant d’unifier les règles et usages de leurs professions (conditions d’accès à la professions, mesures disciplinaires...).

 

- Les personnes privées chargées de l’exécution d’une mission de service public

 

L’administration peut confier à des personnes morales de droit privé la gestion d’un service public dont la mission est de servir et satisfaire l’intérêt général. Pour mener à bien cette mission, ces personnes morales se verront dotées d’un pouvoir réglementaire.

 

2 - Les actes unilatéraux

 

Ces actes peuvent être pris par une personne publique dans l’exercice de ses missions. Ils s’imposent aux personnes concernées sans avoir a les informer, ni obtenir leur consentement. Il pourra s’agir d’actes qui, s’imposant à leurs destinataires devront d’office être exécutées  ou de simples décisions sans réelles portées contraignantes.

 

- Les actes individuels

 

Ces décisions individuelles sont utilisées par l’administration pour créer des obligations, des droits, ou délivrer des autorisations (un refus de titre de séjour, un permis de construire...).

 

Elles sont exécutoires de plein droit. Cela signifie qu’une fois prises, ces décisions doivent être appliquées sans avoir a en vérifier leurs conformités ou leurs bien fondés. Le principe est de les contester devant le juge a posteriori, après leurs exécutions.

 

L’administré qui refusera d’appliquer l’acte pris à son encontre pourra se voir poursuivre au pénal. Ce qui, en général, dissuade toute personnes de ne pas appliquer l’acte pris à son encontre.

 

Des textes répressifs prévoient et sanctionnent certains manquements (règlement de police, fraude fiscale...). L’éventail des sanctions administratives, très varié, comprend notamment :

- Les avertissements et les blâmes prononcés en matière disciplinaire ; les amendes ; les retraits d’avantages, d’agréments ou d’autorisations ; les fermetures voire les suppressions d’établissements ou d’installations ; l’interdiction d’exercer une profession...

 

Bien souvent, l’administré « récalcitrant » devra mener de front une procédure devant les juridictions administratives et répressives pour contester la décision et espérer obtenir gain de cause.

 

Pour se faire obéir, l’administration dispose également du recours à la contrainte (mise en fourrière d’un véhicule, ordre de réquisition visant à obliger une personne de quitter les lieux...).

 

Les textes et surtout la jurisprudence encadrent ce pouvoir de contrainte et ne l’autorise que :

- Si la décision à exécuter se fonde sur un texte de portée générale

- Si le particulier oppose une résistance réelle à s’exécuter

- Si aucune disposition pénale ou administrative ne permet sanctionner le manquement

 

En tout état de cause, même si ces critères ne sont pas remplis, l’administration aura toujours les moyens d’agir en faisant usage de « l’action d’office ». Cette action fondée sur l’Urgence justifiera à elle seule le recours à l’exécution forcée.

 

-  Les décisions

 

- Les mesures internes

 

Les directeurs d’Établissements publics (pénitenciers, écoles, hôpitaux...) sont les garants du bon fonctionnement et de l’organisation de leurs services. Ils peuvent prendre tous les actes nécessaires dans l’exercice de leurs missions (règlement intérieur, sanctions disciplinaires, propositions, recommandations...).

 

Ces mesures seront a posteriori déclarées illégales si elles portent atteinte à des libertés ou des droits protégées ou si elles portent atteintes aux perspectives de carrière des personnes concernées.

 

- Les circulaires

 

Elles sont adressées par les ministres, recteurs, préfets (en leur qualité de chef de service) à tous leurs subordonnés. Il s’agit d’instructions, de recommandations et d’explications fournies dès que paraît un nouveau texte (loi, décret...).

 

Il existe 2 sortes de circulaires :

 

- Les circulaires non impératives (autrefois appelées interprétatives)

Elles exposent, commentent et expliquent les principes d’une politique à leurs agents et aux usagers. Elles servent à communiquer sur la manière d’interpréter et de comprendre les lois et les règlements pour favoriser leurs mises en œuvre de manière homogène sur tout le territoire.

Ces mesures ne peuvent être contestées devant un juge, car elles ne causent aucun griefs. Elles n’ont pas plus de valeur qu’une note de service qui délivre un « mode d’emploi » sur la manière dont doit s’appliquer un texte.

 

- Les circulaires impératives (autrefois appelées réglementaires)

Ces circulaires, sous prétexte d’expliquer des textes, vont ajouter de nouvelles dispositions, fixer de nouvelles règles, voire énoncer des mesures contraires au texte qu’elles appliquent.

Elles pourront faire l’objet d’un recours à compter de leur publication au Journal Officiel (CE 12 janvier 2009, Syndicat national pénitentiaire FO)

 

- Les directives

 

À noter :

Elles sont distinctes des directives de l’Union européenne qui, prisent pour harmoniser les législations des États membres sont elles, impératives. Pour éviter toute confusion, le Conseil d’État préfère désormais les appeler « lignes directrices » (CE 19 septembre 2014).

 

Les directives n’imposent rien et ne changent rien du texte qu’elles transposent. Elles servent à orienter et à fixer une ligne de conduite, à préciser les critères généraux d’un texte pour que tous les services administratifs l’appliquent de la même manière sur le territoire. Cela permet d’assurer une égalité de traitement de tous les usagers du service public.

 

Cependant l’autorité qui en est destinataire garde sa liberté d’appréciation. Cela signifie qu’une directive n’emporte aucun effet direct sur les administrés et qu’elle ne peut en aucun cas modifier leur situation juridique. De ce fait, une directive n’est revêtue d’aucun caractère réglementaire.

 

Cependant, les administrés pourront se prévaloir d’une directive devant le juge administratif pour contester le texte dont elles procèdent.

 

Mon droit, mes libertés - Août 2016